인권오름 제 39 호  [기사입력] 2007년 01월 31일 류은숙(인권연구소 '창' 연구활동가)

인간답게 살 권리라 하는 ‘사회권’은 흔히들 정의되기 어렵다고 한다. 따라서 구체적인 실천 방안을 내기도 어렵고 권리로서 인정하기 곤란하다는 주장은 사회권을 쉼 없이 괴롭히고 조롱한다. 이에 맞서는 주장들은 국내법의 근거를 들기보다는 국제인권법에서 인정되고 있는 권리라는 것을 먼저 내세운다. 자유권과 비교할 때 사회권은 국제인권에서 먼저 확립되어 국내적 실천을 도모하는 식이라 할 수 있다. 이때 가장 기본으로 다루는 문서가 ‘유엔 경제·사회·문화적 권리에 관한 규약(사회권규약)’이다. 전반적인 생활의 위기 속에서 여기에 등장하고 있는 권리들을 하나씩 짚어볼 필요가 있을 것이다. 오늘은 먼저 사회권규약 11조에 규정된 식량권의 의미를 살펴본다.

식량권은 어떻게 정의될 수 있을까?

농촌활동이란 것이 매년 있던 시절, 밥을 먹기 전에 하는 의식이 있었다. 숟가락, 젓가락으로 장단을 치며 “밥은 하늘입니다. 하늘의 별을 함께 보듯이 밥은 서로 나누어 먹는 것”이라 노래한 후에 농민께 감사한다는 복창과 함께 밥을 먹었다

과연 밥은 ‘나누어 먹는 것’일까? 도시에 사는 사람들 대부분은 먹을 것을 돈 주고 산다. 가게와 시장에 진열된 상품인 ‘먹을 것’은 가격이 오르고 내릴 뿐 항상 넘쳐나고 있다. 굶주리는 사람이 어디에 있는지, 우리들 대부분이 과연 제대로 먹고 있는 것인지 여기서는 알기 어렵다. “배가 부르면 우린 소화불량이 두렵다. 배가 텅 비면 우린 두렵다. 다시는 먹지 못할까봐 두렵다”고 노래한 시인도 있듯이 극단적 다이어트와 굶주림이 공존하고 있는 세상이다.

이런 세상을 아우르는 식량권에 대한 정의에는 여러 요소가 있다. 양으로나 질로나 적절하고 충분한 식량, 식량을 소비하는 사람들의 문화 전통에 부응하는 방식의 식량, 신체적·정신적으로나 개인적·집단적으로나 존엄한 삶을 실현할 수 있는 식량, 지금까지 말한 의미의 식량에 대해 정기적이고 영구적으로 자유롭게 접근할 권리를 말한다.

이들 요소를 상세히 해설한 것이 유엔사회권위원회가 내놓은 일반논평 ‘적절한 식량에 대한 권리’이다. 이 논평에는 식량의 ‘적절성’과 ‘지속가능성’의 의미가 담겨있다. 간단히 말해 식량의 ‘적절성’은 “개인의 먹을 필요를 충족시키기에 충분한 양과 질을 갖추고 있고 해로운 물질이 없으며 해당 문화 내에서 용인될 수 있는 식량이 이용가능한 상태”이다.

‘지속가능성’은 식량이 현재 및 미래 세대 모두에게 접근가능해야 한다는 것으로, 먹을 것을 구하는 비용이 너무 높아 다른 기본적 필수품을 줄이거나 얻을 수 없다면 경제적 접근성이 없는 것이고, 자연재해나 무력 분쟁 등으로 고통받는 사람들, 장애인, 노인, 유아 등 신체적으로 취약하고 건강문제를 갖고 있는 사람이 식량에 접근하지 못하는 것은 물리적 접근성이 없는 것이다. 또한 ‘지속가능성’에서 세계의 농민과 민간단체들이 들고 나온 개념이 ‘식량주권’의 개념이다. ‘식량주권’이란 먹을 것에 대한 권리와 먹을 것을 생산할 권리 둘 다를 포함하는 것이다. 먹을 것에 대한 권리, 즉 식량권이 기본적 인권이라면, 그 식량을 어떻게 얼마만큼 생산하느냐는 정책을 스스로 결정할 수 있어야 하고, 식량 생산을 위한 자원을 스스로 관리할 수 있어야 한다는 것이다. 또한 그를 통해 문화적 다양성과 환경을 보존하며 초국적 기업농의 유전자 조작 식품과 단일품종, 종자약탈 등의 횡포로부터 벗어나자는 것이다. 세계적으로 먹을 것을 생산하는 사람들이 가장 굶주리고 있다는 것은 어딜 봐도 정상이 아니라는데 식량주권 개념의 문제의식이 있다.

굶주림에서 해방될 권리

사회권 규약에는 ‘적절한 식량에 대한 권리’와 ‘기아로부터의 해방의 권리’라는 두 개의 용어가 있다. “기아로부터의 해방”은 양대 국제규약에서 “기본적인(fundamental)”이란 수식이 붙은 유일한 권리이다. 식량권을 기초하던 토론이 진행되던 1963년 당시 세계보건기구의 사무총장 센(Sen)은 세계기아문제의 엄청난 규모와 그것이 어떤 구체적 조치들로 인해 줄어들 수 있느냐를 강조하는 연설을 했다. 5억의 인구가 기아상태이며 10억 이상이 영양실조로 고통받고 있다고 했다. 그런 경향이 계속된다면 20세기 말까지 영양실조로 고통받는 사람들이 30억에 이르게 될 것이라고 예상했다. 따라서 식량권을 미적지근하게 다뤄서는 안되며 긴급한 과제로 다뤄야 한다는 호소였다. 이에 식량권의 긴급성을 강조하여 식량권에 대해서는 ‘점진적 조치’라는 표현이 빠지게 됐다.
하지만 20세기 말인 1999년에 채택된 유엔사회권위원회의 일반논평에서의 상황 제시는 별반 달라진 것이 없다. ‘8억 4천만이 넘는 사람들이 만성적 기아 상태이며, 자연재해, 증가하는 내란과 전쟁, 정치적 무기로서의 식량 이용의 결과로 수백만 명이 기아에 시달리고 있다’는 것이다.

‘기아로부터의 해방의 권리’는 여전히 중요하다. 하지만 이런 노력은 식량권의 실현을 향한 첫걸음에 불과할 뿐이다. ‘적절성’의 양적인 의미의 개념은 기아로 인한 죽음을 방지하는 것에 지나지 않는 최소한의 칼로리가 아니라 정상적이고 능동적인 생존을 촉진하기에 충분한 식량이다. 나아가 질적인 의미에서의 ‘적절성’은 하위규범인 기아로부터의 해방 이상의 것으로 식량의 문화적 적절성에 초점을 두는 것이다.

식량권은 인권이 아니다?

일부 경제 선진국에서도 목격되는 영양실조 문제의 원인이 식량 부족이 아니라 빈곤으로 인한 식량에 대한 접근성 결여라는 지적 앞에서도 식량권을 인권으로 받아들이지 않으려는 완강함은 여전하다. 이런 견해에서는 도덕적 또는 인도주의적 고려만으로는 정부들이나 기타 관련된 행위자들을 움직일 수 없으므로 식량권의 주장이 시간 낭비라고 한다. 식량이란 연간 수십억 달러가 오가는 상품이며 따라서 식량이 인권으로서 갖는 지위는 부차적일 뿐이라는 입장인 것이다. 이론적으로야 도덕적 고려가 정책 결정에서 주요한 역할을 해야 하지만 현실적으로는 그것이 고려될 수 없다는 것이다.

둘째로 식량권이 이행되지 못하는 원인이나 문제의 해결책에 대한 보편적 합의가 없기 때문에 식량권 이행을 위한 효과적인 메커니즘을 수립하는 것이 사실상 불가능하다는 주장이다. 그래서 식량권은 국제적 차원에서 이행가능하지 않고 개별국가 차원에서 매우 제한적인 계약의 한계 내에서야 가능하다는 얘기다.

셋째로 사회권 일반에 대한 반대의견이다. 시민·정치적 권리가 우선적이며 일단 세계 민족들에게 자유가 확보된 이후에야 식량권 같은 경제·사회적 권리가 실현될 수 있으리라는 것이다. 이에 대해 유엔인권위원회(현 인권이사회)에서는 이런 발언이 있었다. “세계의 상당수는 정말로 굶주리고 있다. 하지만 이보다 선행되는 문제가 있다. 세계인구의 절반에 못 미치는 거의 1/3만이 자유롭다. 그 나머지 2/3 이상이 노예이다.…기아 또는 빈곤이란 인류에게 오랫동안 있었던 것이다. 이런 빈곤은 현세대나 현재의 경제 체제와 더불어 생긴 것이 아니다. 기아와 빈곤을 종식시키고 싶다면 먼저 부자유한 국가들의 속박을 깨뜨려야 한다.”

과연 그럴까? 유엔인권위원회 같은 데 나서지 못하는 사람들은 이런 말을 한다.

“굶주림은 사람을 눕게 하지만 편히 쉴 수 없게 만든다. 굶주림은 사람을 눕게 하지만 일어설 수 없게 만든다”(나이지리아에서 구전되는 말) [류은숙] <2007년 01월 31일 인권오름 제39호>

인권오름 제 39 호  [기사입력] 2007년 01월 31일 류은숙(인권연구소 '창' 연구활동가)

<인권오름 제 159호 2009년 07월 01일 류은숙(인권연구소'창' 연구활동가)>

<역자 주>
이 보고서는 FIAN(식량먼저 정보 및 행동 네트워크:the Foodfirst Information and Action Network)의 2008년 활동보고서이다. 보고서의 제목은 ‘우리는 굶주림 없는 세상, 모든 사람이 존엄하게 인권을 완전히 향유할 수 있고 특히 적절한 식량에 대한 권리를 누릴 수 있는 세상을 꿈꾼다’이다. FIAN은 식량권에 집중하는 국제인권단체로서 50여 개 국 이상에 회원을 두고 활동하고 있다. 이 연례보고서는 FIAN의 활동내용에 집중하고 있지만, 식량권에 독보적인 단체인 만큼 세계적인 식량권의 문제영역을 살펴볼 수 있다는 의미에서 소개한다.이 보고서의 원문은(http://fian.org/resources/documents/categoria-1/annual-report-2008/pdf) 에서 볼 수 있다.

만성적인 세계의 식량위기

2008년 언론은 식량가격의 급상승에 주목했고 그 귀결은 소위 “세계의 식량위기”였다. 하지만 식량권 문제에만 집중하는 유일한 국제인권조직으로서 FIAN의 입장은 세계의 식량위기가 하룻밤 새에 등장한 것이 아니라는 것이다. 위기는 만성적이다. 수백만의 사람들이 기아로 고통받는 사실을 인식했기에 이십여 년 전에 FIAN을 설립한 것이며, 그때가 이미 위기였다.

국제사회는 식량위기를 더 이상 무시할 수 없다는 것을 인식했고 유엔인권이사회는 2008년 5월 제네바에서 세계식량위기에 관한 특별 회의를 열었다. 이 회의를 마치면서 FIAN의 사무총장은 말했다. “브레튼우즈 기관과 WTO의 분명한 영향 하에서 식량위기에 대한 유엔의 태스크 포스팀이 식량에 대한 인권을 한마디도 언급하지 않은 것은 놀랄만한 일이다.” 그리고 FIAN은 이에 대한 불만을 담은 청원서를 돌렸다. 세계 70여개 이상의 조직들이 “세계는 똑같은 처방을 더 이상 필요로 하지 않는다”는 선언에 서명했고 이 선언은 같은 해 6월에 로마에서 열린 세계 식량위기에 관한 정상회의에 제출됐다.

세계 식량위기를 다루기 위해선 기아의 근본 원인을 검토해야 한다. 식량권과 물에 대한 권리침해가 오랫동안 급상승하였고 이에 항의하는 인권활동가들에 대한 억압 또한 증가했다. 몇 개만 소개하면, 식량에 대한 기본적 권리를 지키려 했다는 이유로 2008년 필리핀의 촌락에서는 농부들이, 그리고 강의 오염을 반대했다는 이유로는 브라질의 특별 보고관이 처형당했다.

토지와 생산 자원에 대한 접근

토지와 생산자원에 대한 접근은 식량권과 밀접하게 연관된다. 충분한 토지와 식량 작물을 기를 수 있는 필수적 수단 없이는 세계의 인민들이 먹을 수가 없다. 세계적으로 기아로 고통받는 사람들의 절반이 땅에 대한 접근권이 거의 없는 소농이다. 굶주리는 사람의 20%는 무토지자이다. 따라서 농부들이 토지를 얻고 기존의 토지 접근권을 유지해야 먹고 살 식량을 얻을 수 있다.

농업연료에 대한 국제논쟁

최근 에너지 작물 단일재배의 확대로 인해 토지에 대한 압력이 증대됐다. 이런 이윤성 작물은 이미 사회에서 소외된 농촌 집단에게서 자연자원과 토지를 앗아간다. 이렇게 길러진 작물은 세계의 굶주리는 사람들을 먹이기 위한 식량을 위해 쓰이는 게 아니라 대안에너지원을 탐색하는데 사용되는 연료이다. 더욱이 새롭게 시작된 토지에서의 이윤추구는 경제 행위자들이 토지 가격을 상승시키도록 이끌었고, 토지를 가장 필요로 하는 사람들의 수중에 토지를 주기 위한 효과적인 도구로 증명된 농지개혁정책의 이행을 반전시키고 있다. FIAN은 농업연료 보조금을 지원하는 정책과 농업연료를 화석연료와 혼합하라는 명령을 재고할 것을 요구해왔다.

물에 대한 권리

지구에 있는 물의 1%만이 소비에 적합하다. 산업, 채광, 기타 깨끗한 수자원을 오염시키는 위험요소들의 증가로 이 수치는 줄어들고 있다. 물 부족은 최대 지구적 문제의 하나가 되었고 장차 주요한 분쟁의 원인이 될 것이다. 예를 들어 FIAN이 2008년 진행한 현장조사를 보면 가나에서는 초국적 광산 회사가 소유한 광산 작업 때문에 기존에 있던 몇 개의 시냇물이 말랐고 지역사회는 대안 수자원이 없어서 고통받고 있다. 에쿠아도르에서는 댐건설로 인해 영향력 있는 집단은 물과 전기 에너지에 접근할 수 있지만, 농민과 어부들은 물에 대한 접근권을 잃게 됐다.

2008년 3월 유엔인권이사회는 물과 위생에 관한 독립 전문가를 3년 임기로 두기로 결정했다. FIAN은 독립전문가의 활동에 대한 홍보와 물에 대한 권리 옹호를 위해 지역사회의 시민조직이 물 정책 및 물에 대한 접근이 위협받는 구체적 상황에 대한 경험을 공유하는 활동이 필요하다고 여긴다.

역외에서의 국가의 의무

국경을 넘어 사업을 하는 초국적 기업의 수와 다수의 국가에서 활동하는 정부 간 기구의 수가 늘어남에 따라 자국영토 밖의 사람에 대한 국가의 인권의무가 인권의 세계에서 더욱 두드러진 역할을 취하게 됐다. 많은 경우 역외에서의 의무위반(ETOs)은 식량권에도 영향을 미친다. 예를 들어 외국의 인민들에게 부정적인 영향을 끼치는 댐이나 광산 프로젝트에 공동 투자하는 경우 관련된 사람들과 그들의 인권에 대한 잠재적 침해에 대해 다룰 책임이 있다.

국가의 식량권 정책을 모니터하기

식량권은 국제법과 다수의 국가 헌법에 보장돼있는 반면에 사실상의 권리 향유는 여전히 먼 길을 가야한다. 다수의 인권 조약의 당사자인 국제기구와 국가들은 그 권리를 실현하지 않고 흔히 권리의 중요성에 대한 립서비스에 그치곤 한다. 이런 이유로 모니터는 중요한 영역이다.

이정표: 식량권과 영양 감시

2008년 식량권 감시 분야에서 주요한 기여는 식량권과 영양 감시에 대한 ‘제로(Zero)’ 발간에 착수한 것이다. ‘제로’의 발간은 세계의 사회권 관련 조직들로 구성된 출판 연합의 대표자들이 2008년 세계식량의 날에 착수했다. ‘제로’ 발간은 정책입안자들에게 식량에 대한 인권을 고려하도록 압력을 가할 뿐 아니라 최상의 실천이 이뤄진 곳, 식량권 침해가 자행된 곳에 대한 정보를 제공한다. ‘제로’는 다양한 전문가와 지역들로부터 식량위기, 식량권, 국가 모니터 보고서 등을 모은다. 식량권에 관한 유엔 특별보고관은 기구와 조직들에 흩어져있는 식량권 관련된 전개 상황들을 한권에 모으는 것을 큰 장점으로 꼽았다.

국가 수준에서 식량권 모니터하기

FIAN은 식량권에 관한 국가 모니터링 과정을 지원한다. 모니터 작업의 주요 목적은 특정 국가에서 유엔 사회권위원회가 검토할 보고서와 병행될 경제, 사회, 문화적 권리의 상황에 관한 포괄적인 국가보고서를 생산하는 것이다.

식량권의 사법구제가능성

국제적 차원에서 식량권의 사법구제가능성을 증진하려는 노력은 유엔사회권규약에 대한 선택의정서를 채택하는 것이었다. 선택의정서 채택 운동은 20여년이 넘었고, 2008년의 마지막 주에 그 결실을 보게 됐다. 12월 10일, 유엔총회는 사회권규약에 대한 선택의정서를 채택했다. 이에 따라 경제․사회․문화적 권리 침해에 대한 청원 절차가 만들어졌다.

선택의정서의 채택은 인권에 있어 역사적 진전이다. 시민․정치적 권리에 대해 유사한 메커니즘이 채택된 지 42년 만에 경제․사회․문화적 권리의 침해로 고통받는 사람들이 동등한 지위를 얻게 됐다. 세계인권선언의 규정과 일관되게 효과적인 구제에 대한 권리가 인정되게 됐다. 그러나 투쟁은 끝난 게 아니다. 2009년에는 국가들이 말로 한 약속을 사회권 규약 선택의정서에 서명하고 비준하는 실천으로 옮기도록 하는 일을 계속할 것이다.

남반구에서의 사법구제가능성

2008년 중앙 및 남아메리카에서 사법구제가능성의 측면에서 큰 진전이 있었다. 볼리비아에서는 식량권에 관한 기본법을 기초하면서 사법구제가능성에 관한 포괄적인 조항을 포함할 것을 장려하기 위해 법무부 차관과 더불어 작업했다. 또한 사회권의 사법구제가능성에 관해 국가 공무원과 판사들에 대한 교육을 증진할 방법을 다루었다.

온두라스도 식량권에 관한 기본법에 집중했다. 이 법안은 2007년 의회에 제출됐고 2008년 정부 대표자들과 사법부 인사들의 공개토론회에서 좀 더 검토됐다. 추가적 노력은 ‘강제 퇴거에 관한 의정서’ 이행을 겨냥했다. 이것은 사법 당국이 강제퇴거에 관한 국제기준을 자신들의 일에 적용하도록 의무화하는 것을 기대한 일이다. 무토지 인민과 농민의 보호에 관하여 중요한 진전이 8월에 착수됐다. 이 시기에 온두라스 당국은 토지 강탈 사건에 대하여 모든 검사들에게 지도 성명을 발표했다. 이 성명의 내용에는 농지 분쟁에서 인권을 침해하는 부당한 처벌을 초래하지 않도록 농민 집단에게 적용될 예방 조치를 보장하고 있다.

콜롬비아에서는 ‘지방의 개발법령’이 위헌적이라는 주장을 지지했다. 이들 법령의 일부 조항은 원주민과 아프리카계 콜롬비아인의 토지에 대한 접근과 토지 점유의 안정성을 무시하고 있다. 이들 법령은 또한 국제인권기준에도 부합되지 않는다. FIAN은 법령의 영향을 받는 지역사회와 논의 없이 법령이 채택되었기 때문에 위헌성 주장을 지지하였다. 콜럼비아 헌법 재판소은 2009년 3월에 법령의 위헌성을 최종적으로 결정했다.

젠더 관점

기아는 차별하지 않는다. 하지만 여성에게 불균등하게 영향을 끼친다. 추정상 만성적인 기아를 겪는 세계 인구의 70%가 여성과 소녀이다. 여성과 소녀의 이런 상황은 세계의 식량위기 때문에 악화됐다. 이와 동시에 여성들은 이런 위기를 능동적으로 꾸려가는 사람들이고, 기아에 맞선 투쟁의 주역이다.

조직으로서 FIAN은 여성의 얼굴을 한 기아를 인식하며, 젠더 문제에 우선성을 두어왔다. 또한 FIAN의 내부 구조에서 출판 및 일상적 대화에서 젠더 주류화를 강화하려는 노력을 하고 있다.

유엔여성권리위원회에 제출한 보고서 초안은 “적절한 식량에 대한 여성의 권리”로서 여러 사례를 다루고 있다. 예를 들어 인도에서 여성들은 토지에 대한 접근을 부정당한다. 토지 소유권법은 여성에게 차별적이었다가 2005년 힌두 상속법의 개정으로 농지에 대한 차별 조항은 철폐됐다. 하지만 이 개정은 힌두 여성에게만 적용된다는 점에서 실패이다. 브라질에서는 9백여 여성들이 2008년 3월 포르토 알레그레의 타루마 농장을 점거했다. 그녀들은 스웨덴/핀란드의 셀룰로오스 및 조림 회사인 스토라 엔소가 불법적으로 2100헥타르를 획득했다고 주장했다. 적어도 5백 명의 여성이 체포됐고 일부는 전투 경찰에게 다쳤다. 여성들은 나중에 모두 토지에서 퇴거당했다. 필리핀에서 FIAN은 농민의 길(La Via Campesina)과 함께 대농장에서 거주하는 농민들에 대한 살해와 토지 강탈에 개입했다. 대농장 운영자는 신원을 알 수 없는 무장한 남자들과 함께 농민들을 땅에서 몰아내려는 불법적 시도를 했다. 폭력은 대농장 소유자들을 비판한 것으로 알려진 남성 농민들을 살해하는 일에서 정점에 달했다. FIAN은 투쟁하면서 살해된 농민들의 부인들과 함께 일했다. 이들 여성에게 매일의 삶은 지속적인 투쟁이다. 그녀들과 자녀들은 여전히 식량권을 포함하여 기본적 인권의 침해로 고통받고 있다.

<인권오름 제 159호 2009년 07월 01일 류은숙(인권연구소'창' 연구활동가)>