[류은숙] <2005년 11월 25일 인권하루소식 제2944호> 

'식량주권'이란 말이 절실하게 겨울 공기를 가르고 있다. 주권 없는 식민지 주민마냥 내몰리던 농민들이 하나 둘씩 생명을 잃고 있다.

1996년 '세계식량정상회담'이란 것이 로마에서 열렸다. 명목상 '만인을 위한 식량안보 달성'과 '2015년까지 영양부족인구 반감'을 목표로 내걸었다. 하지만 농산물 시장 개방을 염두에 둔 식량수출국들과 시장가격으로 평가될 수 없는 농업의 다원적 기능과 중요성을 강조하는 개도국들간의 갈등은 어정쩡하게 봉합됐다.

5년 후인 2002년, 또 한차례의 정상회담이 열렸다. 세계정상들은 그동안 뭘 했나를 점검했다. 원래 세웠던 목표대로라면 2015년까지 세계 8억 기아인구를 절반인 4억으로 줄여야 했다. 그러기 위해선 매년 2천2백만 명씩 기아인구가 감소돼야 했다. 하지만 상황을 평가하니 진전은 형편없어서 이대로 나가다간 45년이 더 걸릴 것으로 추정됐다. 세계 전체 식량공급은 충분한데 나라간의 이동과 분배가 자유롭지 못하니 자유무역을 하면 된다던 정책이 엉터리였음을 드러낸 것이다.

이 두 차례의 정상회담이 열릴 때 전 세계 농민들과 식량권을 옹호하는 민간단체들도 한데 모였다. 이들은 세계정상들과는 다른 것을 꿈꾸었다. 여기서 논의된 개념이 '식량주권'이었다. 오늘 읽어볼 선언문은 농산물 자유무역에 맞선 식량주권에 대한 선포이다. '식량주권'은 우리 농민들만이 외치는 배타적 구호가 아니다. 농토와 전통적 농사방식을 빼앗기고 쫓겨나며 농사를 지으면서도 기아에 시달리는 세계의 농민들, 초국적 기업농에게 식량권을 내맡긴 정부하의 국민들, 자기 먹거리와 고유의 풍경, 다양하다 못해 풍요한 문화적 자산을 잃어버리고 세계무역기구(WTO)가 먹으라는 것을 먹어야 하는 소비자들의 공통구호인 것이다.

이 선언문에 나타난 대로 '식량주권'이란 먹을 것에 대한 권리와 먹을 것을 생산할 권리 둘 다를 포함하는 것이다. 먹을 것에 대한 권리, 즉 식량권이 기본적 인권이라면, 그 식량을 어떻게 얼마만큼 생산하느냐는 정책을 스스로 결정할 수 있어야 하고, 식량 생산을 위한 자원을 스스로 관리할 수 있어야 한다는 것이다. 또한 그를 통해 문화적 다양성과 환경을 보존하며 초국적 기업농의 유전자 조작식품과 단일품종, 종자약탈 등의 횡포로부터 벗어나자는 것이다. 세계적으로 먹을 것을 생산하는 사람들이 가장 굶주리고 있다는 것은 어딜 봐도 정상이 아니다. 자유무역이 굶주림을 해결해 줄 수 있다는 것은 자살하는 농민들이 속출하는 현실에서 더 이상 설득력이 없다.

자기 이익을 가장 잘 판단하는 주체는 자기 자신이라며 개인의 자유에 모든 걸 내맡기자던 자유주의자들은 왜 자기 이익을 가장 잘 판단하고 있는 농민자신의 말에는 귀 기울이지 않는 것일까? 선택의 자유를 그리도 강조하던 자들이 우리 땅에서 유전자 조작되지 않은 종자로 안전하게 가꾼 음식을 먹고 싶은 우리의 선택을 무시하는 것일까? 몇몇 초국적 기업농의 손에 우리의 식량권을 내맡기고 싶지 않은데 왜 무역자유화라는 유령선에 강제 승선해야 하는가? 자동차와 휴대전화를 수출하려면 농사는 짓지 말아야 한다는 규칙은 누가 누굴 위해 만든 것인가? 그런 게임의 규칙에 동의하지 않는데도 게임에 참가해야만 한다는 법이 법이라면 거부하는 게 마땅하지 않겠는가? '돈'을 만들어내는 것만이 가치이고 국가경쟁력이라고 생각하는 틀 속에서 농민들을 비난하지 마라. 농민들은 '돈'이 아닌 '생명'을 가치로 생각하는 틀 속에서 싸우고 있다.

평생 생명을 심고 가꾸는 일을 한 탓에 자신의 생명을 잃은 농민들의 영전에 머리를 조아릴 뿐이다.

[류은숙] <2005년 11월 25일 인권하루소식 제2944호> 

인권오름 제 39 호  [기사입력] 2007년 01월 31일 류은숙(인권연구소 '창' 연구활동가)

인간답게 살 권리라 하는 ‘사회권’은 흔히들 정의되기 어렵다고 한다. 따라서 구체적인 실천 방안을 내기도 어렵고 권리로서 인정하기 곤란하다는 주장은 사회권을 쉼 없이 괴롭히고 조롱한다. 이에 맞서는 주장들은 국내법의 근거를 들기보다는 국제인권법에서 인정되고 있는 권리라는 것을 먼저 내세운다. 자유권과 비교할 때 사회권은 국제인권에서 먼저 확립되어 국내적 실천을 도모하는 식이라 할 수 있다. 이때 가장 기본으로 다루는 문서가 ‘유엔 경제·사회·문화적 권리에 관한 규약(사회권규약)’이다. 전반적인 생활의 위기 속에서 여기에 등장하고 있는 권리들을 하나씩 짚어볼 필요가 있을 것이다. 오늘은 먼저 사회권규약 11조에 규정된 식량권의 의미를 살펴본다.

식량권은 어떻게 정의될 수 있을까?

농촌활동이란 것이 매년 있던 시절, 밥을 먹기 전에 하는 의식이 있었다. 숟가락, 젓가락으로 장단을 치며 “밥은 하늘입니다. 하늘의 별을 함께 보듯이 밥은 서로 나누어 먹는 것”이라 노래한 후에 농민께 감사한다는 복창과 함께 밥을 먹었다

과연 밥은 ‘나누어 먹는 것’일까? 도시에 사는 사람들 대부분은 먹을 것을 돈 주고 산다. 가게와 시장에 진열된 상품인 ‘먹을 것’은 가격이 오르고 내릴 뿐 항상 넘쳐나고 있다. 굶주리는 사람이 어디에 있는지, 우리들 대부분이 과연 제대로 먹고 있는 것인지 여기서는 알기 어렵다. “배가 부르면 우린 소화불량이 두렵다. 배가 텅 비면 우린 두렵다. 다시는 먹지 못할까봐 두렵다”고 노래한 시인도 있듯이 극단적 다이어트와 굶주림이 공존하고 있는 세상이다.

이런 세상을 아우르는 식량권에 대한 정의에는 여러 요소가 있다. 양으로나 질로나 적절하고 충분한 식량, 식량을 소비하는 사람들의 문화 전통에 부응하는 방식의 식량, 신체적·정신적으로나 개인적·집단적으로나 존엄한 삶을 실현할 수 있는 식량, 지금까지 말한 의미의 식량에 대해 정기적이고 영구적으로 자유롭게 접근할 권리를 말한다.

이들 요소를 상세히 해설한 것이 유엔사회권위원회가 내놓은 일반논평 ‘적절한 식량에 대한 권리’이다. 이 논평에는 식량의 ‘적절성’과 ‘지속가능성’의 의미가 담겨있다. 간단히 말해 식량의 ‘적절성’은 “개인의 먹을 필요를 충족시키기에 충분한 양과 질을 갖추고 있고 해로운 물질이 없으며 해당 문화 내에서 용인될 수 있는 식량이 이용가능한 상태”이다.

‘지속가능성’은 식량이 현재 및 미래 세대 모두에게 접근가능해야 한다는 것으로, 먹을 것을 구하는 비용이 너무 높아 다른 기본적 필수품을 줄이거나 얻을 수 없다면 경제적 접근성이 없는 것이고, 자연재해나 무력 분쟁 등으로 고통받는 사람들, 장애인, 노인, 유아 등 신체적으로 취약하고 건강문제를 갖고 있는 사람이 식량에 접근하지 못하는 것은 물리적 접근성이 없는 것이다. 또한 ‘지속가능성’에서 세계의 농민과 민간단체들이 들고 나온 개념이 ‘식량주권’의 개념이다. ‘식량주권’이란 먹을 것에 대한 권리와 먹을 것을 생산할 권리 둘 다를 포함하는 것이다. 먹을 것에 대한 권리, 즉 식량권이 기본적 인권이라면, 그 식량을 어떻게 얼마만큼 생산하느냐는 정책을 스스로 결정할 수 있어야 하고, 식량 생산을 위한 자원을 스스로 관리할 수 있어야 한다는 것이다. 또한 그를 통해 문화적 다양성과 환경을 보존하며 초국적 기업농의 유전자 조작 식품과 단일품종, 종자약탈 등의 횡포로부터 벗어나자는 것이다. 세계적으로 먹을 것을 생산하는 사람들이 가장 굶주리고 있다는 것은 어딜 봐도 정상이 아니라는데 식량주권 개념의 문제의식이 있다.

굶주림에서 해방될 권리

사회권 규약에는 ‘적절한 식량에 대한 권리’와 ‘기아로부터의 해방의 권리’라는 두 개의 용어가 있다. “기아로부터의 해방”은 양대 국제규약에서 “기본적인(fundamental)”이란 수식이 붙은 유일한 권리이다. 식량권을 기초하던 토론이 진행되던 1963년 당시 세계보건기구의 사무총장 센(Sen)은 세계기아문제의 엄청난 규모와 그것이 어떤 구체적 조치들로 인해 줄어들 수 있느냐를 강조하는 연설을 했다. 5억의 인구가 기아상태이며 10억 이상이 영양실조로 고통받고 있다고 했다. 그런 경향이 계속된다면 20세기 말까지 영양실조로 고통받는 사람들이 30억에 이르게 될 것이라고 예상했다. 따라서 식량권을 미적지근하게 다뤄서는 안되며 긴급한 과제로 다뤄야 한다는 호소였다. 이에 식량권의 긴급성을 강조하여 식량권에 대해서는 ‘점진적 조치’라는 표현이 빠지게 됐다.
하지만 20세기 말인 1999년에 채택된 유엔사회권위원회의 일반논평에서의 상황 제시는 별반 달라진 것이 없다. ‘8억 4천만이 넘는 사람들이 만성적 기아 상태이며, 자연재해, 증가하는 내란과 전쟁, 정치적 무기로서의 식량 이용의 결과로 수백만 명이 기아에 시달리고 있다’는 것이다.

‘기아로부터의 해방의 권리’는 여전히 중요하다. 하지만 이런 노력은 식량권의 실현을 향한 첫걸음에 불과할 뿐이다. ‘적절성’의 양적인 의미의 개념은 기아로 인한 죽음을 방지하는 것에 지나지 않는 최소한의 칼로리가 아니라 정상적이고 능동적인 생존을 촉진하기에 충분한 식량이다. 나아가 질적인 의미에서의 ‘적절성’은 하위규범인 기아로부터의 해방 이상의 것으로 식량의 문화적 적절성에 초점을 두는 것이다.

식량권은 인권이 아니다?

일부 경제 선진국에서도 목격되는 영양실조 문제의 원인이 식량 부족이 아니라 빈곤으로 인한 식량에 대한 접근성 결여라는 지적 앞에서도 식량권을 인권으로 받아들이지 않으려는 완강함은 여전하다. 이런 견해에서는 도덕적 또는 인도주의적 고려만으로는 정부들이나 기타 관련된 행위자들을 움직일 수 없으므로 식량권의 주장이 시간 낭비라고 한다. 식량이란 연간 수십억 달러가 오가는 상품이며 따라서 식량이 인권으로서 갖는 지위는 부차적일 뿐이라는 입장인 것이다. 이론적으로야 도덕적 고려가 정책 결정에서 주요한 역할을 해야 하지만 현실적으로는 그것이 고려될 수 없다는 것이다.

둘째로 식량권이 이행되지 못하는 원인이나 문제의 해결책에 대한 보편적 합의가 없기 때문에 식량권 이행을 위한 효과적인 메커니즘을 수립하는 것이 사실상 불가능하다는 주장이다. 그래서 식량권은 국제적 차원에서 이행가능하지 않고 개별국가 차원에서 매우 제한적인 계약의 한계 내에서야 가능하다는 얘기다.

셋째로 사회권 일반에 대한 반대의견이다. 시민·정치적 권리가 우선적이며 일단 세계 민족들에게 자유가 확보된 이후에야 식량권 같은 경제·사회적 권리가 실현될 수 있으리라는 것이다. 이에 대해 유엔인권위원회(현 인권이사회)에서는 이런 발언이 있었다. “세계의 상당수는 정말로 굶주리고 있다. 하지만 이보다 선행되는 문제가 있다. 세계인구의 절반에 못 미치는 거의 1/3만이 자유롭다. 그 나머지 2/3 이상이 노예이다.…기아 또는 빈곤이란 인류에게 오랫동안 있었던 것이다. 이런 빈곤은 현세대나 현재의 경제 체제와 더불어 생긴 것이 아니다. 기아와 빈곤을 종식시키고 싶다면 먼저 부자유한 국가들의 속박을 깨뜨려야 한다.”

과연 그럴까? 유엔인권위원회 같은 데 나서지 못하는 사람들은 이런 말을 한다.

“굶주림은 사람을 눕게 하지만 편히 쉴 수 없게 만든다. 굶주림은 사람을 눕게 하지만 일어설 수 없게 만든다”(나이지리아에서 구전되는 말) [류은숙] <2007년 01월 31일 인권오름 제39호>

인권오름 제 39 호  [기사입력] 2007년 01월 31일 류은숙(인권연구소 '창' 연구활동가)

<인권오름 제 235호 2011년 01월 19일 류은숙(인권연구소'창' 연구활동가)>

인권영향평가란 말이 심심찮게 쓰인다. 하지만 그것의 실례를 찾아보기는 어렵다. 특히 국제무역협정이 인권에 미친 영향을 평가한 예는 드물다. 2006년 태국의 인권위원회가 미국과의 자유무역협정(FTA)이 태국의 인권에 미친 영향을 평가한 보고서 초안을 냈지만 군사 쿠데타로 인해 이 보고서는 완성되지 못했다. 또한 초안이지만 방법론과 완성도에서 혹독한 평가를 받았다. 이에 비교해 세계교회주의옹호연맹(EAA)의 보고서는 유엔 사회권규약의 식량권에 기초한 방법론적 구조로 주목받았다. 분량 상 요약 부분, 세 나라의 사례 중에서도 한 개 나라의 사례만 소개한다. 이 보고서의 원문은
http://www.e-alliance.ch/en/s/resources/eaa-publications/
에서 볼 수 있다.[역자주]

적절한 식량에 대한 접근은 모든 사람의 기본적 인권이다. 식량권은 유엔 경제사회문화적권리위원회의 권위 있는 해석에 따르면 단지 먹는다는 좁은 의미로 해석되지 않는다. 그것은 언제나-물리적으로나 경제적으로-“적절한 식량”과 그것을 획득할 능력에 대한 접근을 의미한다. 식량은 양과 질로뿐만 아니라 문화적으로도 수용할만한 적절한 것이여야만 한다. 식량권의 향유는 건강, 주거, 교육 등과 같은 “다른 기본적 필요의 획득과 만족”을 위협해서는 안 된다.

지구화 시대의 식량권

156개 국가가 유엔 경제사회문화적권리규약(아래 사회권규약)을 비준했고 식량권을 존중, 보호, 이행할 의무가 있다. 각 당사국은 “가용자원의 최대한도”를 사용하여 모든 사람에게 식량권을 점진적으로 실현할 수 있는 전략을 발전시킬 의무가 있다. 이런 전략은 식량의 생산, 가공, 분배, 매매, 소비를 포함하는 식량체계의 모든 측면을 다뤄야만 한다. 생산 자원에 대한 접근은 적절한 식량권의 핵심요소이며 거의 80%의 굶주린 사람들이 살아가는 농촌지역에서 특히 그렇다. 더욱이, 사람들은 농업 활동으로부터 존엄하게 스스로 먹고 살 수 있어야만 한다. 공정한 시장조건은 적절한 식량에 대한 권리를 이행하기 위해 국가가 만들어낼 의무가 있는 환경의 핵심 요소이다.

국가의 의무란 해당 국가의 국경 안에 있는 사람들에 대한 것만을 말하는 것이 아니라 국제적 차원도 말하는 것이다. 독일교회봉사(EED), 식량우선 정보와 행동 네트워크(FIAN) 등은 “역외 의무”(extraterritorial obligations)라는 용어를 제시했다. 이는 국가 의무의 국제적 차원을 기술하는 것으로 사회권규약의 일부이다. 국제적 차원의 의무는 국경 내에서와 같은 수준의 의무로 적용된다. 특히, 인권전문가들에 따르면, 존중할 “최소한의 의무”는 이미 기존 인권법의 일부이다. 따라서 어떤 국가도 타국에 살고 있는 사람들의 적절한 식량에 대한 권리를 해쳐서는 안 된다.

소생산자에 대한 위협, 쌀 무역 자유화

이 연구의 목적은 쌀 무역 정책을 통해 있을 수 있는 적절한 식량권에 대한 침해를 조사하는 것이다. 쌀은 보기로 선택한 것은 쌀이 전 세계적으로 식량안보의 중심이기 때문이다. 쌀은 세계인구의 절반이 열량을 얻는 주원천이며, 2십억의 인구에게 소득과 고용의 주원천인데, 이들 인구 중 그 대부분이 소농이며 소농에서도 대다수는 여성이다. 세계 쌀 소비의 단지 6.5%만이 국제적으로 교역되는데, 최대의 수출 국가들은 현재 타일랜드, 베트남, 인도, 미국과 파키스탄이다. 그럼에도 불구하고, 국제적 쌀 무역은 국내의 쌀 시장과 가격에 심각한 영향을 끼칠 수 있다. 유엔 식량농업기구(FAO)는 1983년과 2003년 사이에 102개국에서 쌀 수입이 폭증한 408건을 기록했는데, 불안스럽게도 집중된 곳은 아프리카, 태평양 제도, 중앙아메리카였다.

복잡한 요인들 중에서도, 세 개의 정책적 요인이 수입 폭증을 가장 자주 낳는 고질적인 요인이자 일반적으로 수입을 증가시키는 요인으로 규명될 수 있다. 1) 국제통화기금(IMF)와 세계은행, 지역적 자유무역협정, 그리고 좀 더 약한 수준에서 세계무역기구(WTO)의 농업협정이 흔히 강요하는 구조조정프로그램의 결과로서, 1980년대 초 이래로 많은 국가들에서 시장이 수입에 개방돼왔다. 2) 일부 선진국에서의 쌀 생산, 가공 및 수출에 대한 높은 수준의 지원은 수입 폭증에 기여해왔는데, 이것은 2000년에서 2003년에서처럼 세계 쌀 시장 가격이 아주 낮은 시기에 가장 흔히 발생했다. 옥스팜(Oxfam, 국제구호단체)에 따르면, 미국은 2003년에 생산비보다 34% 낮은 가격에 쌀을 수출했다. 이것은 덤핑(투매)이라 할 수 있는 행위이다. 3) 앞서 말한 구조조정프로그램의 일환으로 많은 개발도상국에선 농업 투자, 기계, 조달 및 가격 보장 등에 대한 지원이 축소됐고 이것은 흔히 국내 쌀 생산 역량의 감소 또는 정체를 낳았다. 이런 역량을 지원하는 대신에, 많은 정부들은 수입쌀로 수요에 대한 격차를 메우는 걸 선호한다.

수입 폭증이 쌀농사를 짓는 소농의 소득과 생계에 미친 영향에 대한 포괄적이고 상세한 정보는 여전히 상대적으로 빈약하다. 대부분의 정부 간 조직들은 연구와 정책 자문에서 소비자의 이익에 초점을 맞추는 경향이 있다. 예를 들어 세계은행은 쌀 무역의 급진적 자유화를 옹호하며, 전면적 자유화 조건하에서 가능한 총 경제적 이익과 이전을 계산했다. 따라서 수입 국가들에서는 소비자들은 328억 달러를 얻는 반면 생산자들은 272억 달러를 잃는다. 이런 정책 자문은 적절한 식량에 대한 권리와 여타 인권의 관점에서 보면 무책임한 것이다. 왜냐하면 그것은 어떤 믿을만한 대안도 제공하지 않고, 이미 기아와 빈곤에 취약한 수백만 소농들의 생계를 파괴할 것이기 때문이다.

자유화 지지자들은 쌀 산업의 높은 집중 때문에 낮은 수입 가격이 늘 낮은 소비자 가격을 반영하는 것이 아니라는 것을 무시하는 경향이 있다. 더욱이 그들은 도시 소비자들에게만 집중하는 경향이 있고, 대부분의 쌀 소비자들이 농촌에 있고 농업에 의존한다는 것을 무시하는 경향이 있다. 생산자로서의 소득원이 파괴될 때, 소비자로서 그들이 얻는 혜택 또한 아주 제한될 것이다. 소비자에게 감당할 만할뿐더러 생산자에게도 이윤이 될 수 있게 쌀을 유지하도록 정부가 쌀 정책을 조정해야만 한다는 유엔 식량농업기구(FAO)의 강조는 적절하다. 싼 수입품에 시장을 개방하는 것은 감당할만한 소비자 가격의 목표를 성취하기 위한 유일한 방식도 아니거니와 최선의 방법도 아니다. 국내 쌀 생산에 대한 지원이 소비자와 생산자 모두의 이익을 고려하는 대안적인 방법이다.

접근법과 방법론

많은 연구들이 수입 폭증으로 인해 식량안보가 심각하게 영향 받거나 위험해질 것이란 우려를 제기했지만, 소득, 빈곤 및 식량안보라는 거시적 차원에서 소농에게 끼친 영향과 수입국의 쌀 부문에 야기한 실제적 위해를 깊이 조사한 것은 거의 없다. 식량권에 대한 인권의 관점에서 영향을 분석한 것은 더 없다. 이 연구의 목적은 온두라스, 가나, 인도네시아의 쌀생산 지역에서 쌀 무역 정책을 통해 식량권이 부정적인 영향 또는 침해를 받았는지를 알아보는 것이다.

이 사례 연구에는 거시적 차원에서 쌀 수입과 국내 쌀 생산의 추이를 고찰하는 것, 국경 조치를 포함하여 국내 쌀 정책을 분석하는 것이 포함된다. 또한 특정한 쌀 무역 정책을 채택하도록 쌍무협정 또는 다국적 무역 협정을 통해 이들 나라들에 행사됐을법한 타국의 압력과 쌀 수출국들의 덤핑 관행에 대한 분석이 포함된다. 핵심요소로서, 쌀 수입 증가가 쌀 생산지역의 소득, 생계 및 식량안보에 미친 영향에 대한 질적 연구가 포함된다. 마지막으로 식량에 대한 인권의 관점에서 나온 국가 행위에 대한 분석으로 결론을 짓는다.

이 연구의 주요한 도전은 쌀 수입의 첨예한 증가와 농촌사회의 기아 또는 영양실조 간에 있을 수 있는 연결고리를 우선 확인하는 것이다. 둘째, 높은 수입과 특정한 무역 및 농업 정책간의 연결고리를 확인하는 것이다. 이런 인과관계들이 식량권 침해라는 것을 확인하는데 는 자연재해, 폭력적인 분쟁 또는 전쟁, 토지보유권의 변화, 사회기반시설, 농장 투입, 융자, 부대사업 등 쌀 생산자의 식량접근을 악화시킬 수 있는 여타의 부가적 요인들을 세심하게 판단하는 것이 요구된다. 인권분석에 대한 또 다른 도전은 이런 무역 정책들에 대한 다양한 국가들의 책임성을 구별하는 것이다. 많은 경우, 국내 정부, 국가 간 조직, 여타의 외부 국가 행위자들이 책임을 공유한다. 이런 인과관계를 확인하고 국가 책임을 분명하게 규명할 수 있을 때에만 식량권에 대한 침해를 규명할 수 있을 것이다.

인도네시아: 위협받는 세계 최대의 쌀 시장

연간 생산 5천4백8십만 미터톤(2006년)으로, 인도네시아는 세계에서 세 번째로 큰 쌀 생산자이다. 쌀은 대략 1천3백6십만 농부들이 생산하며 이들 중 65%는 가구당 0.5헥타르 미만의 가난한 소농들이다. 약 2천1백만 명의 사람들이 쌀 부문에서 일자리를 구한다고 추정된다. 이와 동시에, 쌀은 2억1천5백만 명에게 가장 중요한 주식으로 섭취하는 하루 열량의 60%를 차지한다. 쌀 소비는 현재 5%가량 생산을 초과하고 있고 생산보다 훨씬 더 빨리 늘어나고 있어 인도네시아를 세계 최대의 쌀 수입국 중 하나로 만들고 있다.

1949년 독립한 이후, 모든 정부가 성취하길 원한 것은 소비자에게는 낮은 쌀 가격을 쌀 농민에게는 높은 수입을 보장하는 것이었다. 인도네시아의 쌀 정책은 1967년 이후 세단계로 구조화될 수 있다.

1) 1967년에서 1996년, 정부는 쌀 생산을 장려하고 가격 안정성을 유지하기 위해 시장에 개입함으로써 국내 쌀 시장을 통제했다. BULOG(국가가 소유한 물류기관)을 통해 엄청난 정부 재고를 유지하는 형태로 개입은 이뤄졌다. 수입은 관세와 수입통제정책으로 엄격하게 규제됐고 국내 생산과 소비간의 격차를 좁히는데 목적을 뒀다. 인도네시아는 1984년에 자급 목적을 충족했고, 1985년과 1987년 사이에는 쌀 수출국이 됐다. 그때 이후로는 또다시 쌀 수입국이 됐다.

2) 1995년 세계무역기구의 농업협정 결과 수입자유화가 시작됐다. 그러나 급진적 자유화는 아시아 경제 위기로 야기된 압력 하에서 1997년에야 발생했다. 국제통화기금(IMF)의 지시에 따라 구조조정프로그램에 대한 약속을 포함하는 의향서에 인도네시아 정부는 서명해야만 했다. BULOG는 민영화됐고, 쌀시장 지원은 중단됐다. 수입관세는 없고 무제한적인 수입이 1998년과 1999년 사이 허용됐다. 정부는 농업투입 보조금을 포함해 보조금을 상당히 축소했다. 보조금은 이전에는 상당히 적절한 것이었다. 새로운 정책의 결과, 수입은 1998년 6백만 미터톤으로 늘어났는데, 이로써 인도네시아는 그 해에 세계 최대의 쌀 수입국으로 돌아섰다. 1999년에는 4백만 미터톤으로 주로 태국, 이어서는 베트남에서 온 쌀이었다. 수출신용을 적용하고 농업투입에 보조금을 줌으로써 양국은 수출 가격을 인위적으로 낮게 유지했고 인도네시아 시장에는 덤핑된 쌀이 넘쳐났다. 위기의 또 다른 요인은 1998년 엘니뇨란 기후 현상이 야기한 가뭄이었다. 엘니뇨로 인한 생산손실은 단지 4-5%였던 반면, 수입은 시장을 12%까지 차지했고 생산 손실에 비해 과대 벌충됐다. 이 시기 동안, 인도네시아의 자급률은 감소했고 수입 의존률은 증가했다. 쌀 가격의 하락, 높아진 생산비(보조금은 줄어든), 엘니뇨로 인한 생산손실이 재난적으로 결합하여 쌀 농민에게 심각한 타격을 입었다. 인도네시아 쌀 시장의 독과점적 구조로 인해 자유화는 도시 소비자에게도 낮은 가격을 주지 못했다. 그 반대로, 소비자 가격은 자유화 기간에 높아졌다.

3) 생산자와 소비자 가격에 미친 시장 자유화의 부정적 효과 때문에, 정부는 2001년 이후 점차 국내쌀시장을 통제하는 것으로 회귀했다. 정부는 소외되고 극도로 취약한 쌀 농민을 위한 조처를 취한 반면, 시스템이 기대한 결과를 초래하고 있지 못하다. 소비자들은 가격인상에 고통 받고 있는 반면 생산자 가격은 상대적으로 낮은 수준에 머물러 있다. 가장 이익을 보는 것은 독과점 무역상들이다. 현재 세계은행은 수입 금지를 철회하고, 사적 부문에 수입 자격을 주고, 관세를 10에서 15%만 부과하라 압력을 가하고 있다. 자유화 기간 동안의 경험은 그런 정책들이 인도네시아의 수백만 농민들의 생계를 위협할 것을 제시하고 있다.

무역과 쌀 정책이 끼친 영향에 대한 현장조사는 4개 농촌사회에서 수행됐다. 이 지역들은 쌀 생산의 중심지를 형성하고 있기에 선택됐다. 이 모든 지역들에서 수입은 농민들의 소득에 부정적 영향을 끼친 것으로 보고됐다. 중간상인은 농민에게 제공된 가격을 낮춤으로써 수입을 통해 증가된 공급에 대응한다. 수입이 다시 규제된 이후에 중간상인은 농장 출고 가격을 낮추고 흔히 농민들의 정보 부족을 오용해서 이익을 꾀하고 있다. 낮은 가격은 농민들의 소득에 직접적으로 부정적인 영향을 끼치는 동시에 생산비와 생활비를 증가시키고 있다.

30년 이상이지만 특히 1997년 쌀 시장이 자유화된 이후, 농민 자신이 느끼는 농민의 생활조건은 악화됐다. 모든 통계자료 뿐 아니라 인터뷰가 분명하게 보여주는 바는 대부분의 농민 가족이 일일 1인당 1달러 미만으로 살아가고 있고 기본적인 필요를 정규적으로 충족할 수 없다는 것이다. 이들 농촌사회에서는 먹을 것을 줄이는 것이 최후의 수단이다. 농민 대부분은 양적으로는 충분히 먹는다 해도 영양적으로는 적절하다고 할 수가 없다. 충분한 식량을 사기 위해서 농민들은 주거, 건강, 교육과 같은 다른 기본적 필요를 정규적으로 채울 수가 없다. 소득의 부족 때문에 추수 전 몇 달 동안 일용할 먹을 것을 줄여야만 하는 상당한 수의 농민들이 있다.

이들 쌀농사 지역의 식량권 침해에 무역 및 농업 정책이 상당한 영향을 끼쳤다고 결론지을 수 있다. 무역 및 농업정책은 쌀 농민에게 복합적인 부정적인 구조적 조건들(토지와 기타 생산자원에 대한 부적합한 접근권, 시장에 대한 부족한 지식, 중간상인에 대한 높은 의존도)을 강화하고 있다.

1) 인도네시아 정부는 수십 년 동안 쌀 농민에게 부여돼온 국내농업지원을 1998년에 심각하게 줄이거나 폐지함으로써, 그리고 정부의 조달 가격과 기타 가격안정조치를 폐지함으로써 식량권을 존중하고 이행할 의무를 위반했다. 또한 농민가구가 식량권을 실현할 수 있는 환경을 만들지 않음으로써 식량권을 실현할 의무를 위반했다. 1997/98년, 자유무역에 시장을 개방함으로써 정부는 쌀 농민의 식량권을 보호할 의무를 위반했다. 이로 인해 시장 점유와 세입에 손실을 초래했고 많은 농민이 빈곤선 아래로 떨어지고 적절하게 먹을 수 없게 됐다.

2) 4개 지역의 쌀 농민들에게 식량 불안을 증가시킨 이런 자유화 정책들을 인도네시아 정부에게 이행하도록 강요함으로써, 국제통화기금(IMF)은 식량권을 존중할 책임을 위반했다. 마찬가지로, 1997/1998년에 이런 조치들을 압박하고 유사한 정책들을 지금도 압박함으로써 세계은행은 농민의 식량권을 존중할 책임을 위반하고 있다. 따라서 국제통화기금(IMF)과 세계은행의 회원국들은 적절한 식량에 대한 권리를 존중할 자신들의 의무를 위반하고 있다.

<인권오름 제 235호 2011년 01월 19일 류은숙(인권연구소'창' 연구활동가)>

<인권오름 제 159호 2009년 07월 01일 류은숙(인권연구소'창' 연구활동가)>

<역자 주>
이 보고서는 FIAN(식량먼저 정보 및 행동 네트워크:the Foodfirst Information and Action Network)의 2008년 활동보고서이다. 보고서의 제목은 ‘우리는 굶주림 없는 세상, 모든 사람이 존엄하게 인권을 완전히 향유할 수 있고 특히 적절한 식량에 대한 권리를 누릴 수 있는 세상을 꿈꾼다’이다. FIAN은 식량권에 집중하는 국제인권단체로서 50여 개 국 이상에 회원을 두고 활동하고 있다. 이 연례보고서는 FIAN의 활동내용에 집중하고 있지만, 식량권에 독보적인 단체인 만큼 세계적인 식량권의 문제영역을 살펴볼 수 있다는 의미에서 소개한다.이 보고서의 원문은(http://fian.org/resources/documents/categoria-1/annual-report-2008/pdf) 에서 볼 수 있다.

만성적인 세계의 식량위기

2008년 언론은 식량가격의 급상승에 주목했고 그 귀결은 소위 “세계의 식량위기”였다. 하지만 식량권 문제에만 집중하는 유일한 국제인권조직으로서 FIAN의 입장은 세계의 식량위기가 하룻밤 새에 등장한 것이 아니라는 것이다. 위기는 만성적이다. 수백만의 사람들이 기아로 고통받는 사실을 인식했기에 이십여 년 전에 FIAN을 설립한 것이며, 그때가 이미 위기였다.

국제사회는 식량위기를 더 이상 무시할 수 없다는 것을 인식했고 유엔인권이사회는 2008년 5월 제네바에서 세계식량위기에 관한 특별 회의를 열었다. 이 회의를 마치면서 FIAN의 사무총장은 말했다. “브레튼우즈 기관과 WTO의 분명한 영향 하에서 식량위기에 대한 유엔의 태스크 포스팀이 식량에 대한 인권을 한마디도 언급하지 않은 것은 놀랄만한 일이다.” 그리고 FIAN은 이에 대한 불만을 담은 청원서를 돌렸다. 세계 70여개 이상의 조직들이 “세계는 똑같은 처방을 더 이상 필요로 하지 않는다”는 선언에 서명했고 이 선언은 같은 해 6월에 로마에서 열린 세계 식량위기에 관한 정상회의에 제출됐다.

세계 식량위기를 다루기 위해선 기아의 근본 원인을 검토해야 한다. 식량권과 물에 대한 권리침해가 오랫동안 급상승하였고 이에 항의하는 인권활동가들에 대한 억압 또한 증가했다. 몇 개만 소개하면, 식량에 대한 기본적 권리를 지키려 했다는 이유로 2008년 필리핀의 촌락에서는 농부들이, 그리고 강의 오염을 반대했다는 이유로는 브라질의 특별 보고관이 처형당했다.

토지와 생산 자원에 대한 접근

토지와 생산자원에 대한 접근은 식량권과 밀접하게 연관된다. 충분한 토지와 식량 작물을 기를 수 있는 필수적 수단 없이는 세계의 인민들이 먹을 수가 없다. 세계적으로 기아로 고통받는 사람들의 절반이 땅에 대한 접근권이 거의 없는 소농이다. 굶주리는 사람의 20%는 무토지자이다. 따라서 농부들이 토지를 얻고 기존의 토지 접근권을 유지해야 먹고 살 식량을 얻을 수 있다.

농업연료에 대한 국제논쟁

최근 에너지 작물 단일재배의 확대로 인해 토지에 대한 압력이 증대됐다. 이런 이윤성 작물은 이미 사회에서 소외된 농촌 집단에게서 자연자원과 토지를 앗아간다. 이렇게 길러진 작물은 세계의 굶주리는 사람들을 먹이기 위한 식량을 위해 쓰이는 게 아니라 대안에너지원을 탐색하는데 사용되는 연료이다. 더욱이 새롭게 시작된 토지에서의 이윤추구는 경제 행위자들이 토지 가격을 상승시키도록 이끌었고, 토지를 가장 필요로 하는 사람들의 수중에 토지를 주기 위한 효과적인 도구로 증명된 농지개혁정책의 이행을 반전시키고 있다. FIAN은 농업연료 보조금을 지원하는 정책과 농업연료를 화석연료와 혼합하라는 명령을 재고할 것을 요구해왔다.

물에 대한 권리

지구에 있는 물의 1%만이 소비에 적합하다. 산업, 채광, 기타 깨끗한 수자원을 오염시키는 위험요소들의 증가로 이 수치는 줄어들고 있다. 물 부족은 최대 지구적 문제의 하나가 되었고 장차 주요한 분쟁의 원인이 될 것이다. 예를 들어 FIAN이 2008년 진행한 현장조사를 보면 가나에서는 초국적 광산 회사가 소유한 광산 작업 때문에 기존에 있던 몇 개의 시냇물이 말랐고 지역사회는 대안 수자원이 없어서 고통받고 있다. 에쿠아도르에서는 댐건설로 인해 영향력 있는 집단은 물과 전기 에너지에 접근할 수 있지만, 농민과 어부들은 물에 대한 접근권을 잃게 됐다.

2008년 3월 유엔인권이사회는 물과 위생에 관한 독립 전문가를 3년 임기로 두기로 결정했다. FIAN은 독립전문가의 활동에 대한 홍보와 물에 대한 권리 옹호를 위해 지역사회의 시민조직이 물 정책 및 물에 대한 접근이 위협받는 구체적 상황에 대한 경험을 공유하는 활동이 필요하다고 여긴다.

역외에서의 국가의 의무

국경을 넘어 사업을 하는 초국적 기업의 수와 다수의 국가에서 활동하는 정부 간 기구의 수가 늘어남에 따라 자국영토 밖의 사람에 대한 국가의 인권의무가 인권의 세계에서 더욱 두드러진 역할을 취하게 됐다. 많은 경우 역외에서의 의무위반(ETOs)은 식량권에도 영향을 미친다. 예를 들어 외국의 인민들에게 부정적인 영향을 끼치는 댐이나 광산 프로젝트에 공동 투자하는 경우 관련된 사람들과 그들의 인권에 대한 잠재적 침해에 대해 다룰 책임이 있다.

국가의 식량권 정책을 모니터하기

식량권은 국제법과 다수의 국가 헌법에 보장돼있는 반면에 사실상의 권리 향유는 여전히 먼 길을 가야한다. 다수의 인권 조약의 당사자인 국제기구와 국가들은 그 권리를 실현하지 않고 흔히 권리의 중요성에 대한 립서비스에 그치곤 한다. 이런 이유로 모니터는 중요한 영역이다.

이정표: 식량권과 영양 감시

2008년 식량권 감시 분야에서 주요한 기여는 식량권과 영양 감시에 대한 ‘제로(Zero)’ 발간에 착수한 것이다. ‘제로’의 발간은 세계의 사회권 관련 조직들로 구성된 출판 연합의 대표자들이 2008년 세계식량의 날에 착수했다. ‘제로’ 발간은 정책입안자들에게 식량에 대한 인권을 고려하도록 압력을 가할 뿐 아니라 최상의 실천이 이뤄진 곳, 식량권 침해가 자행된 곳에 대한 정보를 제공한다. ‘제로’는 다양한 전문가와 지역들로부터 식량위기, 식량권, 국가 모니터 보고서 등을 모은다. 식량권에 관한 유엔 특별보고관은 기구와 조직들에 흩어져있는 식량권 관련된 전개 상황들을 한권에 모으는 것을 큰 장점으로 꼽았다.

국가 수준에서 식량권 모니터하기

FIAN은 식량권에 관한 국가 모니터링 과정을 지원한다. 모니터 작업의 주요 목적은 특정 국가에서 유엔 사회권위원회가 검토할 보고서와 병행될 경제, 사회, 문화적 권리의 상황에 관한 포괄적인 국가보고서를 생산하는 것이다.

식량권의 사법구제가능성

국제적 차원에서 식량권의 사법구제가능성을 증진하려는 노력은 유엔사회권규약에 대한 선택의정서를 채택하는 것이었다. 선택의정서 채택 운동은 20여년이 넘었고, 2008년의 마지막 주에 그 결실을 보게 됐다. 12월 10일, 유엔총회는 사회권규약에 대한 선택의정서를 채택했다. 이에 따라 경제․사회․문화적 권리 침해에 대한 청원 절차가 만들어졌다.

선택의정서의 채택은 인권에 있어 역사적 진전이다. 시민․정치적 권리에 대해 유사한 메커니즘이 채택된 지 42년 만에 경제․사회․문화적 권리의 침해로 고통받는 사람들이 동등한 지위를 얻게 됐다. 세계인권선언의 규정과 일관되게 효과적인 구제에 대한 권리가 인정되게 됐다. 그러나 투쟁은 끝난 게 아니다. 2009년에는 국가들이 말로 한 약속을 사회권 규약 선택의정서에 서명하고 비준하는 실천으로 옮기도록 하는 일을 계속할 것이다.

남반구에서의 사법구제가능성

2008년 중앙 및 남아메리카에서 사법구제가능성의 측면에서 큰 진전이 있었다. 볼리비아에서는 식량권에 관한 기본법을 기초하면서 사법구제가능성에 관한 포괄적인 조항을 포함할 것을 장려하기 위해 법무부 차관과 더불어 작업했다. 또한 사회권의 사법구제가능성에 관해 국가 공무원과 판사들에 대한 교육을 증진할 방법을 다루었다.

온두라스도 식량권에 관한 기본법에 집중했다. 이 법안은 2007년 의회에 제출됐고 2008년 정부 대표자들과 사법부 인사들의 공개토론회에서 좀 더 검토됐다. 추가적 노력은 ‘강제 퇴거에 관한 의정서’ 이행을 겨냥했다. 이것은 사법 당국이 강제퇴거에 관한 국제기준을 자신들의 일에 적용하도록 의무화하는 것을 기대한 일이다. 무토지 인민과 농민의 보호에 관하여 중요한 진전이 8월에 착수됐다. 이 시기에 온두라스 당국은 토지 강탈 사건에 대하여 모든 검사들에게 지도 성명을 발표했다. 이 성명의 내용에는 농지 분쟁에서 인권을 침해하는 부당한 처벌을 초래하지 않도록 농민 집단에게 적용될 예방 조치를 보장하고 있다.

콜롬비아에서는 ‘지방의 개발법령’이 위헌적이라는 주장을 지지했다. 이들 법령의 일부 조항은 원주민과 아프리카계 콜롬비아인의 토지에 대한 접근과 토지 점유의 안정성을 무시하고 있다. 이들 법령은 또한 국제인권기준에도 부합되지 않는다. FIAN은 법령의 영향을 받는 지역사회와 논의 없이 법령이 채택되었기 때문에 위헌성 주장을 지지하였다. 콜럼비아 헌법 재판소은 2009년 3월에 법령의 위헌성을 최종적으로 결정했다.

젠더 관점

기아는 차별하지 않는다. 하지만 여성에게 불균등하게 영향을 끼친다. 추정상 만성적인 기아를 겪는 세계 인구의 70%가 여성과 소녀이다. 여성과 소녀의 이런 상황은 세계의 식량위기 때문에 악화됐다. 이와 동시에 여성들은 이런 위기를 능동적으로 꾸려가는 사람들이고, 기아에 맞선 투쟁의 주역이다.

조직으로서 FIAN은 여성의 얼굴을 한 기아를 인식하며, 젠더 문제에 우선성을 두어왔다. 또한 FIAN의 내부 구조에서 출판 및 일상적 대화에서 젠더 주류화를 강화하려는 노력을 하고 있다.

유엔여성권리위원회에 제출한 보고서 초안은 “적절한 식량에 대한 여성의 권리”로서 여러 사례를 다루고 있다. 예를 들어 인도에서 여성들은 토지에 대한 접근을 부정당한다. 토지 소유권법은 여성에게 차별적이었다가 2005년 힌두 상속법의 개정으로 농지에 대한 차별 조항은 철폐됐다. 하지만 이 개정은 힌두 여성에게만 적용된다는 점에서 실패이다. 브라질에서는 9백여 여성들이 2008년 3월 포르토 알레그레의 타루마 농장을 점거했다. 그녀들은 스웨덴/핀란드의 셀룰로오스 및 조림 회사인 스토라 엔소가 불법적으로 2100헥타르를 획득했다고 주장했다. 적어도 5백 명의 여성이 체포됐고 일부는 전투 경찰에게 다쳤다. 여성들은 나중에 모두 토지에서 퇴거당했다. 필리핀에서 FIAN은 농민의 길(La Via Campesina)과 함께 대농장에서 거주하는 농민들에 대한 살해와 토지 강탈에 개입했다. 대농장 운영자는 신원을 알 수 없는 무장한 남자들과 함께 농민들을 땅에서 몰아내려는 불법적 시도를 했다. 폭력은 대농장 소유자들을 비판한 것으로 알려진 남성 농민들을 살해하는 일에서 정점에 달했다. FIAN은 투쟁하면서 살해된 농민들의 부인들과 함께 일했다. 이들 여성에게 매일의 삶은 지속적인 투쟁이다. 그녀들과 자녀들은 여전히 식량권을 포함하여 기본적 인권의 침해로 고통받고 있다.

<인권오름 제 159호 2009년 07월 01일 류은숙(인권연구소'창' 연구활동가)>